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能源價改再闖關

文 | 徐沛宇時隔二十年，主要能源要素價格改革再度全面涉水闖關。改革際遇與力度空前，但痼疾難解，未來各行業進度或呈較大分野。能源價格改革再度“闖關”抵近全面啟幕時刻。十八屆三中全會前，能源各要素價格改革呼聲甚疾，會後發佈的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》（下稱《決定》）將此改革要求明確下來——凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當幹預；將推進石油、天然氣、電力領域價格改革，放開競爭性環節價格。“從煤到電、到油、再到氣，我國的能源價格改革道路都將遵循‘由政府定價到政府指導價，最終實現市場化’的軌跡。”熟稔能源價格改革的政府官員告訴記者說，前一個階段已經基本完成，後一個階段是未來工作的重點。如果將“由政府定價到政府指導價”定義為我國能源價格的第一次“闖關”，此番“最終實現市場化”則為其第二次“闖關”，而這一次“闖關”，將面臨更為嚴苛的挑戰。上一輪能源價格改革的“闖關”發生在上世紀90年代初期，當時不僅是能源產品，包括絕大多數的生產資料和交通運輸的價格都進行瞭改革，並且很大程度地開放瞭農產品(000061,股吧)的收購價格和工業品價格。陸上原油價格和大部分煤炭價格也於上世紀90年代放開。事實上，本輪“闖關”在過去的一年裡已經開始：今年3月27日，國傢發改委出臺瞭成品油價格機制完善方案，將調價周期由22個工作日縮短至10個工作日，取消4%的調價幅度限制，調整掛靠油種；6月6日，國傢發改委下發通知，決定逐步調整銷售電價分類結構，規范各類銷售電價的適用范圍；與此同時，國傢發改委6月28日發出通知，決定自7月10日起調整非居民用天然氣價格。電煤價格的市場化改革則啟動得更早些——居民階梯電價制度7月1日開始在全國全面試行；2012年底，國務院辦公廳印發瞭《關於深化電煤市場化改革的指導意見》（國辦發[2012]57號），進一步深化電煤市場化改革，並在2013年全面取消重點合同電煤，實現價格並軌。從現在開始到未來幾年，能源價格改革或將步入最關鍵的階段，能源價格改革將再次“闖關”。價改良機從經濟、政治等社會環境來說，目前所處的階段可謂實施能源價格改革的大好時機，既有改革的客觀需求，也有改革的內在動力。新一屆領導班子上任之際往往是改革政策頻繁推出的時期，從十八屆三中全會發佈的《決定》來看，此屆領導層改革決心絕不亞於上屆。中國社科院財政與貿易經濟研究所研究員溫桂芳分析說，在加快自然資源及其產品價格改革方面，原來的措辭通常是“深入”或“深化”，現在則強調“加快”，說明改革的迫切性和領導層對改革的整體認知。三中全會公報和《決定》都特別強調瞭發揮市場對資源配置的作用，對該作用的評價從“基礎性”轉變為“決定性”，說明價格的重要性更加突出；而要發揮它的決定性作用，就必然要加快價格改革，其關鍵點就落在自然資源的價格上。另一方面，經濟指標利好改革的推進。業內人士一般認為，生產資料價格下跌時，是資源價格改革的窗口期。據中國經濟學會理事劉滿平統計，從2012年至今年6月，生產資料出廠價同比下降3.5%，流通環節銷售價格下降5.7%，生產資料價格下跌持續時間較長，波動幅度小，累計下跌幅度小。劉滿平認為，當前生產資料價格持續下跌，正是抓緊資源價格改革的有利時機。生產資料價格如果長期高位運行或上漲，尤其水電氣等資源性價格的持續上漲，將直接或間接增加城鄉居民消費支出。如今生產資料持續下跌，居民消費價格總水平也不高，此時調價受到的社會壓力會較小。從供需情況來看，目前的形勢也有利於進行市場化改革。過去我國的能源產品長期處於供應緊張的狀況，絕大多數實行政府定價有利於社會穩定，而隨著能源供應的增加，以及我國經濟發展水平的提高，供應緊張的情況已隻是極個別地區偶爾出現的罕見現象，因此，新的供需形勢需要新的能源產品定價模式。“前幾年一到冬天就鬧油荒，那時怎麼敢進行成品油價格改革？現在市場供應充足瞭，進口也越來越多，成品油價格改革時機就出現瞭。電煤也是，供求關系較為寬松，放開價格後不會大幅上漲，所以是個改革的好時機。”某位不願具名的決策層人士對記者說，“天然氣目前還存在供應偏緊的時候，但是隨著進口量的不斷增加，逐步的市場化也是必然的趨勢，現在要做的就是推動其走向市場化。”不過，盡管改革的總體方向是市場化，但具體在改革過程中還會將民用和非民用區別對待，每種能源產品的上中下遊之間，市場化的程度和角度也要有所差別。民用階梯化舊題重現對居民來說，階梯定價制度是市場化的一種形式。上世紀70年代石油危機後，美國、日本、印度、韓國、馬來西亞、埃及等國傢都出臺並實施瞭居民階梯電價制度。我國的石油、天然氣，以及水資源人均儲量都遠遠低於世界平均水平，進行市場化改革的一個可行方案也是實施階梯價格。接近決策層的權威人士對記者表示，資源性產品價格改革將是新一屆政府的工作重點，改革的基本思路是：凡是能夠形成競爭的，或者目前還未形成完全競爭但是已經具備條件可以建立競爭的，完全都要實行價格的市場化。基於這一改革思路，民用水、電、氣價格將全面實行階梯制定價。在民用能源產品方面，階梯定價模式其實早有討論，數年間幾經修改、論證以及試點，目前才算是基本成熟。民用電價的階梯定價模式當前已經在全國鋪開，該政策其實是從2008年就開始研究的，2010年便已形成初步指導意見，而直到2012年6月中旬才正式出臺，7月1日起開始在全國試行。目前的階梯電價制度用覆蓋率的方法確定各地分檔電量：第一檔覆蓋80%的城鄉居民用戶的基本需求；第二檔覆蓋到95%的城鄉居民用電；第三檔針對“用電大戶”實行高價政策。另一方面，階梯氣價已經在個別省市開始試點，未來將效仿電價全面實施階梯價格制度。河南省是目前全國唯一一個全面實施階梯水電氣價格的省份。河南發改委價格處處長王彥章對價格管理工作有著豐富的經驗，為瞭平穩地推行階梯氣價，他曾經絞盡腦汁為試點階梯氣價算過一筆賬：他首先確立瞭高低收入互補的原則，即燃氣公司從第二階梯用戶多收的費用比補貼低收入用戶的費用要基本持平，在此原則下實施階梯氣價就使燃氣公司既沒有多賺，也沒有吃虧，於是，將全省第二階梯用戶用氣量和低收入用戶補貼氣量計算後，得出瞭第一階梯50立方米的標準，價格為2.22元/立方米，超過即為第二階梯，價格為2.89元/立方米。“這樣兼顧瞭各方的利益，而且在目前的價格水平下，天然氣壁掛爐用戶一個采暖季所花的費用比集中供暖的費用相差不大，有的花費甚至還更低。” 王彥章說，下一步，如果出臺全國性的階梯氣價方案，河南的階梯氣價政策也會適時調整完善。江蘇也已經在部分地市開展瞭階梯氣價制度試點，但與河南不同的是，該省各地市每一檔階梯的標準和價格水平也不相同。江蘇省物價局工業與價格管理處處長武春對記者介紹說，江蘇各地市的氣候和居民生活方式不同，因此各地制定的階梯氣價標準也不同，比如蘇北地區的徐州等地冬天更冷，所以第一階梯的用氣量就多點，全省既有分兩個階梯的地區，也有分成三個階梯的。“階梯定價是資源產品價格合理化的一種方法，既保證居民基本生活不受影響，也體現瞭節能和反映成本的訴求。”中國能源研究會副理事長周大地接受記者采訪時表示。上述接近決策層的權威人士評論說，居民階梯制度是區分基本和非基本、深化資源性產品價格改革的重要舉措，兼顧瞭公平與效率，促進節約與環保，是價格改革改革理念的一次重大創新，並且照顧瞭大多數人的利益。工業差別定價新政對居民來說，主要的改革思路是以階梯價格制度促進居民解約能源，而對企業來說，更重要的改革則是讓資源價格體現環境成本，用價格杠桿來激勵企業節能環保。最近國務院專門下發瞭《國務院關於化解產能過剩矛盾的指導意見》，對如何解決產能過剩的問題提出瞭一系列的重要舉措，價格政策是其中的一項重要措施。“現階段主要是通過實行差別電價的政策來化解一些產能過剩的矛盾，促進我們的經濟轉型升級。”國傢發改委價格司副巡視員郭劍英日前接受采訪時說，國傢發改委將積極推動化解產能過剩的能源價格政策，總的思路有三個方面：一是要針對不同的行業，針對它的能耗情況、行業的生產特點，制定有差別的、有針對性的電價政策，對能耗過高、污染過重、產能嚴重過剩的行業加大這方面的力度。二是要對同一行業內的企業進行評估，通過獎優罰劣，鼓勵先進、淘汰落後的方式淘汰過剩的產能，具體就是差別電價的方式，比如可以對能耗超過合理標準的企業使用的這部分電價加收懲罰性電價，目的就是促使這些落後的工藝、落後的產能加速淘汰。三是創造公平競爭環境。嚴禁各地越權制定對高耗能行業的電價優惠政策。對企業自備電廠加裝電能加量表，並按規定繳納相關基金和附加。加強監督檢查，堅決杜絕一頭加價、一頭降價現象。要保證這項措施取得效果，就要加強監督檢查，嚴格禁止各地越權對這種高能耗的行業進行電價優惠。在一些經濟發展較快的地區，工業用戶的差別化定價制度已經順利試點。江蘇省從2010年下半年起，對該省能源消耗超過國傢和地方規定的單位產品能耗（電耗）限額標準的企業及設備實行懲罰性電價政策，其中，超過限額標準一倍以上的，比照淘汰類電價加價標準執行；超過限額標準一倍以內的，比照限制類電價加價標準執行。資料顯示，截止2012年年底，江蘇全省累計執行差別電價企業566傢，其中，已實行關停並轉373傢，仍繼續實行差別電價的193傢。2010—2012年三年收取差別電價5302.08萬元，懲罰性電價4820.53萬元，合計1.012億元。與此同時，該省還進一步出臺瞭差別電價、懲罰性電價“有進有出”的動態管理機制。從更高的層次來說，差別電價是一系列環保價格政策中的一個方面。在十八屆三中全會發佈的《決定》中，專門提到瞭加快生態文明制度建設，並指出要實行資源有償使用制度和生態補償制度，要發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。對於《決定》的上述提法，溫桂芳分析說，在生態環境損害成本方面，以前隻顧開發，不管污染破壞，而企業不承擔這些損害成本，現在的改革將會從外部化轉變為內部化，將損害成本打入企業成本。要更好的改變生態環境，就要補償損害成本，不過價格會有所提高，最終將改變自然產品價格長期偏低、被扭曲的現狀。有關環保的價格政策近年來已有不少“新政”，逐步建立健全瞭可再生能源發電、差別電價、超能耗加價、脫硫脫硝等環保電價政策。“價格政策是有效治理環境污染、促進產業結構調整的有效手段。治理污染、產業升級是一個較長的過程，需要多方面的努力。”上述接近決策層的權威人士說。“闖關”阻力幾乎所有的改革都有可能會遇到阻力，此次能源價格市場化改革“闖關”的過程中，無疑也會出現一些阻力。對於民用能源價格階梯化制度來說，盡管河南和江蘇對階梯氣價的試點比較順利，階梯電價也已經全面鋪開，但如果要進一步推廣階梯制度，仍然還有需要解決的難題。改革涉及的電力公司和燃氣公司不可避免地將承擔一定的改革成本，他們自然也或多或少的有一些抱怨、委屈，如何合理分擔他們的成本是非常重要的問題。“實施階梯氣價的主要困難是燃氣表更換費用的問題。”新奧燃氣公司河南地區負責人陶經理說，根據新出臺的相關規定，居民燃氣表使用滿8年就必須淘汰，這筆費用現在成為企業很大的負擔，希望未來能讓企業、政府和消費者共同承擔。同樣的問題上海也存在。上海居民的電表和水表絕大多數都在傢門外，而燃氣表則絕大多數都在居民傢中，如果實施階梯氣價，入戶抄表或者改裝燃氣表就成為瞭燃氣公司必須要解決的問題。上海市燃氣集團相關負責人對記者表示，上海居民的燃氣表99%都在室內，如果要實行階梯氣價，燃氣公司需要投入大量資金來改造硬件和軟件。而且如果將燃氣表搬到戶外，從技術上來講也有很大的困難。在這些看得到的實實在在的成本之外，還有不少隱形的成本需要相關公司來承擔。據上海電力(600021,股吧)公司相關負責人介紹，在實施階梯電價之前，該公司曾組織瞭3萬人次走訪瞭4萬個社區，拜訪瞭35萬名居民用戶，付出瞭很大的人力成本和精力。除瞭技術和成本方面的難題，能源價格市場化改革過程中，還面臨信息公開、市場公平，以及低收入群體的補貼等難題。上海市價格協會會長沈念東曾多年擔任政府部門的價格管理工作，對於此次能源價格改革，沈念東認為，能源價格改革可以借鑒上世紀90年代初期的糧食價格放開的經驗，效仿糧食儲備體系，建立完善能源產品的儲備體系，比如，美國的石油儲備體系就做得比較好，通過適時的收儲或拋售，調整供求關系，進而調整價格，我國在能源產品市場化改革的過程中也可以借鑒這個機制。同時，沈念東還表示，能源價格改革不僅僅是價格調整，尤其是民用能源產品的價格，其價格彈性不高，而價改更多的重點應該是在工業領域，要做好整套的制度設計，一旦完全市場化後，如果再因為配套制度不到位而出現倒退，就會對改革產生更大影響。另外，如何做到信息公開是另一個關註的焦點。復旦大學能源經濟與戰略研究中心常務副主任吳力波對記者說，我國的資源價格改革走到瞭非常重要的時刻，但是由於有些信息不對稱，成本不公開，可能導致公眾不是很理解，比如油品升級的成本對煉油企業是很大的負擔，但一般公眾可能並不知道，因此，做好信息公開工作是十分重要的。接近國傢發改委人士對記者透露說，為瞭保障能源價格改革的順利進行，有關部門已經制定瞭兩個保障措施：一是使定價過程的更加公開透明，二是完善聽證會制度，使其更好地發揮作用，通過信息公開加強監督和制約。與此同時，還要做好體制、機制的配套改革，不會簡單的把價格推向市場，要用價格手段保障低收入群體的基本生活。

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